Bronisław Kamiński, Janusz Kindler

Projekt Narodowej Strategii Gospodarowania Wodami 2030 (z uwzględnieniem etapu 2015)

Przyjęcie przez Polskę zrównoważonego rozwoju jako podstawowej zasady dla formułowania polityki społeczno-gospodarczej oraz zobowiązania wynikające z polityki wodnej Unii Europejskiej (UE) wymagają nowego spojrzenia na użytkowanie i ochronę zasobów wodnych w naszym kraju. Opracowany na zlecenie Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (KZGW) projekt Narodowej Strategii Gospodarowania Wodami 2030 (z uwzględnieniem etapu przejściowego 2015), w skrócie zwany NSGW, przedstawia koncepcję likwidacji jednej z podstawowych barier rozwojowych, jaką jest degradacja zasobów wodnych. Z istnienia tej bariery, władze publiczne i społeczeństwo wciąż niedostatecznie zdają sobie sprawę.

Projekt NSGW powstał w ustalonym przez zleceniodawcę niezwykle krótkim czasie - bo zaledwie w ciągu trzech miesięcy (czerwiec - sierpień 2008 r.) Opracował go liczący 26 osób interdyscyplinarny zespół specjalistów gospodarki wodnej, nauk przyrodniczych, prawników i ekonomistów powołany przez firmę PROEKO CDM Sp. z o.o. Realizację tego zadania po raz pierwszy powierzono zespołowi, którego członkowie reprezentowali różne punkty widzenia na priorytety gospodarowania wodami, m.in. priorytety ekologicznych organizacji pozarządowych. Projekt NSGW stanowi więc wynik wspólnego i nie zawsze łatwego poszukiwania najlepszych rozwiązań. Jest praktyczną realizacją silnie akcentowanego w Ramowej Dyrektywie Wodnej UE postulatu uspołecznienia procesu gospodarowania wodami.

Aktualny stan gospodarki wodnej w Polsce jest rażąco niezadowalający. Powodzie i susze przynoszą dotkliwe straty. Niezależnie od przyczyn naturalnych, wzrost zagrożenia powodziowego wynika z rosnącego inwestowania na terenach podatnych na zagrożenie. Za rozwojem zabudowy i infrastruktury nie nadążają zmiany prawno-organizacyjne dotyczące ograniczeń w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi. Wysoce niewystarczający jest zakres wykorzystania nietechnicznych metod ograniczania skutków powodzi i susz.

Dostępność wody pitnej dobrej jakości jest wciąż niezadowalająca, szczególnie w małych miastach i na terenach wiejskich (głównie nadmierny poziom azotanów w płytkich studniach i innych źródłach wody do picia).

Efektywność ekonomiczna inwestycji Skarbu Państwa w zakresie gospodarki wodnej jest niska, do czego w znacznym stopniu przyczyniają się wieloletnie cykle realizacyjne (np. wciąż nie zakończona budowa zbiornika retencyjnego Świnna Poręba na rzece Skawie trwająca już 24 lata). Równie mało efektywny jest system gospodarowania istniejącym majątkiem Skarbu Państwa w omawianym zakresie. O nieefektywności użytkowania wód świadczy ponadto, że Polska zużywa ponad dwa razy więcej wody na 1 000 $ PKB niż większość państw OECD.

O możliwości wykorzystania zasobów wodnych, oprócz ich przestrzennej i czasowej zmienności, w podstawowym stopniu decyduje jakość wód. Zanieczyszczenie wód oddziałuje także na stan ekosystemów wodnych i od wody zależnych. Pomimo systematycznego zmniejszania się ilości ścieków ze źródeł komunalnych i przemysłowych, stan jakości wód w rzekach i jeziorach jest nadal wysoce niezadowalający. W 2006 roku, w żadnym z ponad 1 500 punktów pomiarowych nie stwierdzono wód I klasy czystości, a tylko w 2% tych punktów wody spełniały wymagania II klasy. W około 20% punktów pomiarowych wody należały do ostatniej V klasy.

Istotne zagrożenie ekosystemów wodnych stanowią zaburzenia naturalnego reżimu przepływów oraz ciągłości ekologicznej rzek, potoków oraz ich dolin, a także zmiany morfologiczne koryt i dolin rzecznych. Wiele systemów melioracyjnych głównie odwadniających, zrealizowanych przed 1989 rokiem dla intensyfikacji rolnictwa, powoduje niekorzystne zmiany w środowisku przyrodniczym.

Poważny niepokój budzą utrzymujące się duże opóźnienia realizacji zobowiązań określonych w Traktacie Akcesyjnym Polski do UE (obligatoryjna wykonalność kilkunastu dyrektyw UE, w tym wodnej, ściekowej i powodziowej), grożące poważnymi sankcjami finansowymi już od roku 2011.

Narastająca konfliktogenność gospodarki wodnej jest skumulowanym efektem błędnych rozwiązań w planowaniu zagospodarowania przestrzennego, braku zlewniowej optymalizacji inwestycji w dolinach rzek, niedostatecznie rozwiniętego systemu instrumentów ekonomicznych i braku dostatecznie otwartego dialogu ze społeczeństwem i organizacjami pozarządowymi.

Przyczyn niezadowalającego stanu gospodarki wodnej w Polsce jest wiele. Zdecydowanie brak spójnej polityki i strategii gospodarowania wodami. W konsekwencji brakuje odpowiednio zintegrowanego systemu organizacyjnego oraz prawnych i ekonomiczno-finansowych instrumentów wykonawczych, warunkujących skuteczność funkcjonalną, bezpieczeństwo i efektywność ekonomiczną gospodarki wodnej.

Prace nad zreformowaniem zarządzania gospodarką wodną, rozpoczęte w Polsce w 1990 roku, nie zostały nigdy doprowadzone do końca. W rezultacie powstał układ, w którym funkcjonuje kilka ośrodków zarządzających, a ich zadania i kompetencje nie są wystarczająco precyzyjnie określone. Wśród wielu problemów prawnych wymagających rozwiązania, istotnym jest nie uwzględnienie uwarunkowań wynikających ze stanu i celów gospodarowania wodami w reformach legislacyjnych planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym planowanych regulacjach dotyczących obszarów metropolitalnych oraz prawa budowlanego. Skutkuje to brakiem prawnych instrumentów wymuszających, w skali regionalnej i lokalnej, zachowanie oraz ochronę odpływu wód powierzchniowych i podziemnych, w zakresie jego ilości, jakości i struktury. Regulacje prawne związane z gospodarowaniem wodami nie są monitorowane, co skutkuje niekorzystnymi konsekwencjami dla zarządzania zasobami wodnymi.

Jednocześnie brak jest właściwego zestawu instrumentów, w którym mechanizmy ekonomiczno-finansowe wspierałyby skuteczność narzędzi prawnych przez kształtowanie pożądanych zachowań użytkowników wód. Udział użytkowników wód w finansowaniu inwestycji oraz ich eksploatacji jest wciąż nie proporcjonalny do osiąganych przez nich korzyści, co przeczy wprowadzanej przez UE zasadzie zwrotu kosztów za usługi wodne.

Istotną przyczyną niezadowalającego stanu gospodarki wodnej w Polsce i trudności sprawnego zarządzania zasobami wodnymi, jest również brak jednolitego systemu informacyjnego gospodarki wodnej (w prawie wodnym zwanego katastrem wodnym). Pomimo wielu podejmowanych w przeszłości prób, system taki wciąż nie istnieje. Bliski temu problem, to udział społeczeństwa w gospodarowaniu wodami. Wprawdzie pewnym postępem jest możliwość składania przez obywateli uwag do dokumentów planistycznych, ale pobudzanie społeczeństwa do aktywnego udziału w procesach decyzyjnych związanych z gospodarowaniem wodami stanowi wciąż poważne zadanie dla administracji odpowiedzialnej za zarządzanie zasobami wodnymi.

Zderzenie diagnozy aktualnego stanu gospodarki wodnej w Polsce z wymaganym jej stanem w horyzoncie roku 2015 (wymagania wynikające z Traktatu Akcesyjnego do UE) oraz wizją roku 2030, wskazuje na ogrom zadań do wykonania. Należy podkreślić, że w pracach nad projektem NSGW stwierdzono niemal całkowity brak badań i prac studialnych poświęconych społeczno-gospodarczym perspektywom rozwoju Polski do roku 2030. Jednocześnie narzucone ramy czasowe opracowania projektu NSGW z góry wykluczyły możliwość budowy scenariuszy, stanowiących podstawę do bardziej szczegółowych analiz alternatywnych strategii gospodarowania wodami. Pomimo tych ograniczeń, autorzy projektu NSGW na podstawie dostępnych materiałów uznali, że konieczna jest głęboka reforma gospodarowania wodami w Polsce. Nowy, zintegrowany system gospodarowania wodami powinien być dostosowany do warunków zrównoważonego rozwoju w zlewniach rzecznych, a równocześnie spełniać wymagania UE.

Podstawowym założeniem reformy jest pełna realizacja zlewniowej polityki gospodarowania wodami spełniającej kryteria funkcjonalności i bezpieczeństwa oraz zrównoważonego rozwoju (efektywność ekonomiczna, trwałość ekosystemów i akceptacja społeczna). W tym zakresie jednym z kluczowych zadań proponowanych w ramach reformy jest rozdzielenie zarządzania zasobami wodnymi od kompetencji związanych z zarządzaniem majątkiem Skarbu Państwa należącym do gospodarki wodnej i utrzymaniem wód.

Zarządzanie zasobami wodnymi będzie realizowane w układzie zlewniowym przez rządową administrację wodną (KZGW, RZGW) za pomocą odpowiednich instrumentów wykonawczych. Administracja rządowa będzie odpowiedzialna za prowadzenie kompleksowej polityki wodnej i realizację NSGW na poziomie kraju, regionów wodnych i poszczególnych zlewni.

Zadania związane z zarządzaniem majątkiem Skarbu Państwa i utrzymaniem wód będą realizowane przez jednolitą strukturę organizacyjną, w oparciu o plany gospodarowania wodami w obszarach dorzeczy oraz warunki korzystania z wód regionów wodnych i zlewni. Dla dokonania wyboru najbardziej właściwego rozwiązania przeanalizowano dwa warianty:

• Wariant I, zwany dalej „samorządowym” - dotychczasowe zadania dyrektorów RZGW w tym zakresie zostają przekazane marszałkom samorządów wojewódzkich i następuje ich połączenie z zadaniami realizowanymi dotychczas przez WZMiUW w granicach administracyjnego podziału kraju.
• Wariant II, zwany dalej „rządowym” - cały majątek Skarbu Państwa dotyczący gospodarki wodnej oraz zadania utrzymania wód, będące obecnie w gestii RZGW i Wojewódzkich Zarządów Melioracji i Urządzeń Wodnych (WZMiUW), zostają powierzone nowym jednostkom organizacyjnym podległym Prezesowi KZGW, działającym w układzie podziału kraju na regiony wodne.

W odniesieniu do ustroju Państwa, wariant samorządowy odpowiada aktualnym procesom decentralizacji i porządkowania podziału kompetencji pomiędzy administrację rządową i samorządową, zgodnie z zasadą subsydiarności - czyli rozwiązywania bieżących problemów najbliżej miejsca ich powstawania.

Realizacja wariantu rządowego zapewnia skupienie wszystkich elementów gospodarowania wodami w KZGW, w układzie hydrograficznego podziału kraju (regionach wodnych). Wariant ten wymaga jednak zbudowania nowej struktury organizacyjnej na bazie obecnych zarządów zlewni i WZMiUW. Równocześnie wariant ten może prowadzić do niepożądanego ograniczenia roli i zakresu odpowiedzialności samorządów w gospodarowaniu wodami.

Biorąc pod uwagę stale rosnącą rolę samorządu terytorialnego w realizacji społeczno-gospodarczego rozwoju kraju, za najbardziej uzasadniony uznano wariant samorządowy. Dla zapewnienia skutecznej realizacji przez samorząd zadań utrzymania wód i zarządzania majątkiem o charakterze międzywojewódzkim, w tym wariancie przewiduje się przejęcie przez RZGW kompetencji do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, będących obecnie w gestii marszałków. Ostateczne decyzje w tym zakresie powinny być poprzedzone przedstawieniem wszystkich proponowanych rozwiązań administracji rządowej i samorządowej w celu zaopiniowania i wyboru rozwiązania optymalnego.

Główne zadanie reformy w zakresie regulacji prawnych, to pełna harmonizacja polskiego prawa z polityką wodną UE. Wszystkie krajowe regulacje prawne muszą uwzględniać zasadę gospodarowania wodami w układzie zlewniowym, a jednocześnie integrować związane z wodą działania sektorowe i samorządowe, podejmowane w układzie administracyjnym kraju.

Konieczne jest opracowanie spójnego i komplementarnego zestawu instrumentów ekonomicznych, spełniających funkcję stymulacyjną i redystrybucyjną, a także informacyjną i fiskalną, zapewniając stałą motywację do zmniejszania zużycia wody i poziomu emitowanych zanieczyszczeń.

W ramach reformy zbudowany zostanie operatywny system finansowania gospodarki wodnej. Dążąc etapowo do coraz wyższego stopnia samofinansowania gospodarki wodnej, system ten będzie prowadził do stopniowego zmniejszania obciążenia budżetu Państwa w tym zakresie. Po roku 2015 proponuje się utworzenie państwowego funduszu celowego, nazwanego Funduszem Gospodarki Wodnej, dla wspomagania finansowania zadań związanych z zarządzaniem zasobami wodnymi oraz budową, rozbudową i modernizacją infrastruktury gospodarki wodnej i gospodarki wodno-ściekowej.

Reforma przewiduje również stworzenie nowoczesnego systemu monitoringu, informacji i kontroli gospodarowania wodami, zgodnie z wymaganiami odpowiednich dyrektyw unijnych. Istniejące obecnie w KZGW, RZGW i WZMiUW bazy danych zostaną wykorzystane w tworzonym Systemie Informacyjnym Gospodarowania Wodami (SIGW).

Ważnym zadaniem reformy będzie budowanie społecznego poparcia dla realizacji NSGW. Jakkolwiek polskie społeczeństwo dostrzega konieczność poprawy stanu środowiska należy liczyć się z tym, że reforma systemu gospodarowania wodami może okazać się niezbyt zrozumiała, szczególnie w początkowej fazie jej wdrażania. Gotowość rozwiązywania tych problemów będzie miała kluczowe znaczenie dla osiągnięcia celów nakreślonych przez NSGW.